Políticas públicas e política social

O objetivo do presente texto é de natureza didática e conceitual. Levou-me a escrevê-lo uma série de indagações (e por vezes, confusões) que verifiquei na área acadêmica, seja durante cursos que ministrei sobre esses temas, seja nas discussões, seminários e outras atividades coletivas das quais participei nos últimos anos. Pretendo, pois, fazer uma distinção entre os dois conceitos e, na medida do possível, estabelecer algumas relações entre eles. No que diz respeito ao entendimento do conceito de política social, tratarei também de comentar um certo reducionismo que vem acometendo o uso do conceito, que, a meu ver, tem importantes conseqüências políticas. O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS? Para efeitos didáticos, vamos adotar, de modo preliminar e provisório, uma definição minimalista das políticas públicas: são intervenções planejadas do poder público com a finalidade de resolver situações problemáticas, que sejam socialmente relevantes. Há, portanto, nessa definição, três expressões carregadas de significados. São elas: intervenções planejadas, poder público e situações problemáticas socialmente relevantes. No que diz respeito à primeira expressão, a existência de uma política pública pressupõe a existência legitimada de uma capacidade mínima de planificação no aparelho de Estado, seja do ponto de vista técnico, (capacidade de gestão, em sentido amplo), seja do ponto de vista político (legitimidade). No que diz respeito à segunda expressão (poder público), sua existência dependeria, também, de uma estruturação republicana da ordem política vigente, ou seja, coexistência e independência de poderes e vigência de direitos de cidadania. Esse elemento “componente” da definição tem extrema importância para a consideração da terceira expressão, uma vez que a identificação e a delimitação daquilo que é socialmente relevante, dependem de uma certa capacidade coletiva de formulação de agendas públicas. Depende, também, da existência de um estado com capacidade de resposta a demandas sociais (responsiveness), da formalização e da institucionalização dos direitos de cidadania; e da existência de uma cultura política compatível com tais princípios. Mas é necessário passar além da definição minimalista. Certamente, ela serve de base para a elaboração um conceito, se enquadraria no que Max Weber chamou de tipo conceitual, ou seja, uma ferramenta necessária, mas não suficiente, para compreensão da realidade.Na construção da teoria, o tipo conceitual tem a finalidade de agregar o maior conjunto possível de aspectos que conformam o objeto.Nesse sentido, a própria metodologia weberiana indica a necessidade de construção – em paralelo - de um tipo histórico. Isso implica, no caso das políticas públicas, entendê-las como resultantes de um processo histórico, no interior do qual constituiu-se uma forma específica de exercício do poder político nas sociedades democráticas contemporâneas. Em outras palavras, a forma “política pública”, constitui-se numa modalidade particular de intervenção estatal, fundada, de um lado, num acervo de conhecimentos técnicos sobre a realidade social e, de outro, num conjunto de formas variadas de interação com a sociedade. É necessário, portanto, tentar reconstruir esse processo. Essa modalidade de exercício de poder nas democracias contemporâneas resulta de múltiplas determinações, de um amplo conjunto de fatos históricos, de natureza e temporalidades distintas, que foram modelando e institucionalizando um padrão de ação do Estado. Tal modalidade, plenamente difundida em nossos dias, combina um grande aumento do número de intervenções do estado, no bojo das quais se desenvolve um conjunto de sistemas de informações sobre a vida econômica e social, que se combina com a constituição de um considerável acervo de técnicas de planejamento, e instrumentos legais de intervenção. A isso, se agrega também, no âmbito da sociedade, um novo padrão de participação política e social, bem como uma nova institucionalidade que dá suporte aos direitos de cidadania, aqui entendida na acepção de Th. Marshall2, com seus componentes civil, político e social. Uma visão histórica A expressão políticas públicas parece ter entrado definitivamente no vocabulário contemporâneo. Sua presença constante na imprensa, nas agendas públicas, nos documentos públicos e não-governamentais, nos pronunciamentos políticos, nas pautas de movimentos sociais, revela uma avassaladora presença do tema na vida cotidiana dos países democráticos. Em minha opinião tal importância se deve, pelo menos, a quatro fatores marcantes: 1. um fator de natureza macro econômica Após a segunda guerra mundial, a constatação de que o livre jogo das forças de mercado não tinha levado à paz, à prosperidade e ao bem estar, generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. Esta foi uma das razões pelas quais houve uma grande mudança nas políticas econômicas adotadas pelos estados capitalistas que, até então, estavam, com maior ou menor força, fundadas em preceitos do liberalismo econômico. A adoção de políticas keynesianas, centradas na idéia de pleno emprego, faria com que esses estados nacionais passassem a ampliar o volume de suas intervenções e seu caráter regulador, tanto nos aspectos econômicos, como por exemplo, na produção de bens e serviços, quanto nos aspectos sociais da vida coletiva, como por exemplo, a institucionalização de sistemas de proteção social. Tais políticas manteriam um fôlego de várias décadas, chegando o período a ser conhecido como “os trinta anos dourados”.Somente nos anos 80 do século passado é que tais políticas seriam colocadas em questão, quando passam a serem difundidos e aceitos os cânones do credo neoliberal. 2. um fator de natureza geopolítica A partir desse momento, a presença das idéias neoliberais nas políticas econômicas e sociais, torna-se praticamente dominante, e esse fato tem uma estreita relação com o fim da bipolarização entre os blocos capitalista e socialista. No segundo pós-guerra, ocorreu uma forte tensão geopolítica entre os mundos socialista e capitalista. As sociedades capitalistas européias foram as que vivenciaram tal polarização de modo particularmente dramático. Em quase todas elas o período revelou uma presença muito marcante de partidos políticos de inspiração comunista, socialista ou trabalhista, o que representava do ponto de vista dominante uma perigosa clivagem política interna, agravada pela virtualidade de um modo de organização social alternativo, vivido no bloco socialista. Vislumbrou-se, assim, a necessidade de que fossem estabelecidos novos princípios e novos pactos nas relações entre capital e trabalho. A oferta de serviços de natureza social que, mesmo assumindo feições diversas no seu conjunto, foi ampliada e a presença do estado nesse campo de atividade, estabeleceu a base para a constituição dos modernos sistemas de proteção social, dos quais os casos mais conspícuos foram os Welfare States europeus. 3. um fator de natureza política O período compreendido entre o segundo pós-guerra e os dias atuais, embora apresentando alguns momentos de retrocesso, foi um momento de consolidação das democracias ocidentais. Objetivamente foram ampliados os campos de representação política, configurado na participação sindical e partidária, no direito de voto, na participação em movimentos sociais e em novas formas se associação voluntária.Tais mudanças produziram uma nova concepção das sociedades sobre o estado. Para muitos segmentos da sociedade, o estado verdadeiramente democrático passa a ser visto, não apenas como aquele que inclui mecanismos clássicos de representação (direito de votar e ser votado; participação igualitária de classes, categorias e interesses), mas também aquele que revela uma certa capacidade de resposta (responsiveness) às demandas da sociedade . Este argumento, se tomado conjuntamente com as observações anteriores, mostra que o crescimento da presença das políticas públicas na vida cotidiana, não se dá simplesmente pela ampliação da ação do Estado, mas também pelas exigências que lhe são colocadas pela sociedade. O ponto seguinte completa o raciocínio. 4. um fator natureza cultural e sociológica Maurizio Ferrera, em seu livro Modelli di Solidarietà, relata duas situações emblemáticas para a compreensão dos fenômenos que tentaremos descrever. Em 1908, o Governo Ingles atribuiu uma pensão de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que hoje chamaríamos de transferência de renda. Semanalmente, os idosos dirigiam-se às agências de correios para retirar seu benefício. Muitos deles não conseguiam entender aquilo como uma ação do estado. Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a quem retribuíam com cestos de maçã, ovos, patos ou gansos. Na Itália, em 1993, o governo tentou retirar uma parte dos benefícios para medicamentos aos quais os idosos tinham direito. Houve uma verdadeira comoção nacional, com a união das centrais sindicais, passeatas, protestos e, por fim, o apedrejamento, pelos idosos enfurecidos, de alguns líderes sindicais, que foram considerados “frouxos” na negociação com o governo. O que se passou nos 85 anos que separam um episódio do outro? Se concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o século passado foi o século dos direitos sociais. Nesse período consolidaram-se os direitos de cidadania em sua plenitude, ao mesmo tempo em que passam a ser percebidos e entendidos, no conjunto da sociedade , como jus, como algo que legitimamente pertence a alguém. Não podemos esquecer que, particularmente após a Segunda Guerra Mundial, processos extremamente impactantes ocorreram nas sociedades ocidentais: uma significativa transformação demográfica, um expressivo processo de urbanização, uma forte expansão e grandes transformações tecnológicas no campo das comunicações, redefinições e expansão dos sistemas educacionais, secularização crescente da vida coletiva e, sobretudo, e uma verdadeira revolução no modo de vida, que muitos autores já descreveram como a constituição da “sociedade de consumo de massas”. Provavelmente instaurou-se uma situação, no plano sócio-cultural, que foi descrita por Daniel Bell, como a “revolução das expectativas”, na qual os diversos grupos sociais, instituições ou mesmo indivíduos, investidos no papel de atores sociais, progressivamente mais conscientes de suas necessidades e carências, passam a agir politicamente, de formas às vezes mais, às vezes menos organizadas, a partir da idéia de um binômio direito/demanda, que pressupõe, sempre, a ação do Estado. Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as intervenções do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade de atores, de origens e natureza diversa e portadores de interesses específicos (congruentes ou contraditórios). Ao longo do tempo, nesse contexto de interações, desenvolveram-se padrões e exigências de conhecimentos técnicos específicos de intervenção, ao mesmo tempo em que as relações entre o Estado e esse cast foram se institucionalizando, criando pautas de conduta política, regras e padrões que modificaram os processos decisórios tradicionais, dando origem a essa forma nova, contemporânea, mais partilhada, de exercício do poder. Tais considerações de natureza histórica iluminam e ampliam visão minimalista sobre as políticas publicas, adotada no início do texto. A introdução de uma perspectiva que considere essa historicidade, também é importante para compreender não apenas a natureza do fenômeno estudado e seu conceito, mas também a evolução dos estudos das políticas públicas nos últimos 50 anos. Desse ponto de vista, parecer ser interessante fazer algumas considerações sobre dois pontos importantes: os estudos em si e, em seguida, considerar tais estudos no contexto das culturas nacionais no interior das quais são realizados. A autonomização dos estudos de políticas públicas Embora os estudos das intervenções do Estado tenham se difundido pelos países mais importantes do capitalismo central é necessário frisar que os pioneiros foram os cientistas políticos norte-americanos. E naquele país, os estudos anteriores aos anos sessenta, tiveram duas marcas muito claras: em primeiro lugar, estão muito influenciados pelo ethos pragmático da cultura norte-americana em geral e de sua cultura política, em particular. Durante a segunda guerra, nesse espírito pragmático, os cientistas sociais tinham colaborado intensamente no esforço de guerra, por intermédio de pesquisas relativas aos países envolvidos no conflito e mesmo sobre o perfil dos soldados americanos, estabelecendo um estreito vínculo entre governo e cientistas com objetivos de fornecer bases para solução de problemas práticos. No imediato pós-guerra, os estudos de políticas públicas iniciam´se nos Estados Unidos, norteados por esses mesmos princípios, fornecer subsídios para ação dos governos. Em segundo lugar, é preciso apontar que no caso norte-americano existe uma importante peculiaridade lingüística e cultural, quando se trata do tema. Diferentemente do que ocorre com as línguas latinas, e mesmo com a língua alemã, a língua inglesa faz uma distinção entre politics, quando se referem à política, no sentido relativo aos fenômenos do poder (representação política, partidos, eleições, conflitos relativos ao poder, entre outros), e policy (ou policies), para referirem-se adoção de formas de ação, linhas de atuação, que dizem muito mais a condutas eletivas para solução de problemas, que beiram muito mais o campo da administração do que do campo que nós – latinos – entendemos por “político”. Trata-se, na língua e na cultura, de duas realidades distintas, que oferecem mesmo uma certa dificuldade de entendimento para usuários de outras línguas, Quanto a isso, particularmente nos Estados Unidos, existe um certo preconceito quanto às atividades entendidas como politics. Harold Lasswell, considerado um dos grandes nomes da Ciência Política norte-americana escreveu que os policy studies poderiam ajudar a livrar os estudos da “conotação de militância e corrupção” contida no termo politics. É claro que ambos os pontos citados têm importantes conseqüências teóricas para o campo de estudos, sobretudo refletindo-se numa espécie de minimização dos efeitos da política sobre o universo das policies. Num movimento, senão oposto, pelo menos diferente, nos países europeus o estudo das políticas públicas sempre esteve subordinado ao estudo da política, quando não ignorado, sem que ganhasse alguma autonomia entre as várias disciplinas da ciência política, o que viria a acontecer apenas algumas décadas mais tarde (anos 80). Para que se tenha uma idéia das diferenças basta citar alguns fatos sintomáticos.As edições italianas de dois livros clássicos da Ciência Política norte-americana (Poder e Sociedade, de H. Lasswelll e O Sistema Político, de David Eaton), traduzem a expressão public policy, como linha de ação, linha de conduta, ou ainda, linha política. Outra situação curiosa, mas significativa, é que o célebre Dicionário de Política, de Norberto Bobbio, publicada em 1983, não possui o verbete politiche pubbliche. Também o grande cientista político italiano Alessandro Pizzorno usava os termos “Política Absoluta” e “Política Relativa” para referir-se à política e às políticas públicas respectivamente. Talvez esses fatos revelem algum tipo de reserva (ou mesmo, preconceito) contra o tipo de estudos desenvolvidos nos Estados Unidos, particularmente no que diz aos fundamentos teóricos e metodológicos utilizados. De fato, é preciso reconhecer que esses estudos deixaram a desejar em seus resultados, no sentido de trazer à luz as relações complexas entre as formas de intervenção do Estado e as complexas relações que envolvem desde conjuntos diferenciados de interesses, estruturas políticas, ideologias e, por fim, a própria natureza do Estado interventor. Mas é indubitável que, mesmo descontadas as diferenças de enfoques, a forte interferência de culturas políticas nacionais e, mesmo, as diferenças de estilos intelectuais dominantes, o campo de estudo das políticas públicas apresentou uma formidável expansão, ganhando progressivamente, desde os anos 60 até os dias de hoje, sua autonomia como disciplina no interior da Ciência Política .Hoje, dispõe-se de um razoável acervo de conhecimentos que vão desde a construção de tipologias, inovações conceituais, identificação de estruturas, estabelecimento de ciclos e identificação de aspectos normativos. A existência de tal acervo faz com que os estudos de políticas públicas sejam uma sólida base de informações históricas, técnicas e científicas que podem fornecer forte apoio para as intervenções governamentais, gerando uma dialética sui generis, em virtude da qual o conhecimento, ao informar a pluralidade dos atores envolvidos, passa a fazer parte da realidade que se busca conhecer. O que procuramos demonstrar, nessa primeira parte, é que o conceito de políticas públicas é um conceito evolutivo, na medida em que a realidade a que se refere existe num processo constante de transformações históricas nas relações entre estado e sociedade, e que essa mesma relação é permeada pro mediações de natureza variada, mas que, cada vez mais estão referidas aos processos de democratização das sociedades contemporâneas. O QUE É POLITICA SOCIAL? Na visão do senso comum, existe uma tendência a chamar de política social, tudo aquilo que, considerando as necessidades dos cidadãos, não se configura como “política econômica”. Essa oposição entre o “social” e o “econômico”, fruto de uma espécie de “sociologia espontânea”, para usar uma expressão de P. Bordieux tem produzido um grave desentendimento dos dois conceitos. Em primeiro lugar, porque a distinção é errônea, uma vez que ambos os termos da oposição são abstrações de uma mesma realidade social, na qual não há limites delineados de a priori. Em segundo lugar, porque decorre de uma espécie de preconceito que apóia certas correntes de pensamento sobre a sociedade, para as quais, a consideração dos aspectos econômicos dos processos de policy making, não passam de artimanhas de poderosos - em conluio - pela reprodução do capital. Assim sendo, a política social nas sociedades capitalistas seria algo relegado a um plano secundário, mesmo onde impere o regime democrático. Em terceiro lugar, por oposição à postura anterior, uma visão economicista e tecnocrática tende a desconsiderar que, nas sociedades contemporâneas, as “políticas sociais” (vistas como um epifenômeno da política econômica), desempenham um papel econômico, jamais imaginado nas décadas precedentes.Basta fazer uma breve referência ao potencial gerador de empregos das áreas de saúde, educação, previdência, assistência social, para termos uma primeira dimensão dessa importância: provavelmente seja a chamada área de proteção social, seja feita pelo poder público ou pelo setor privado, a atividade econômica que mais gera emprego no mundo contemporâneo. Mas, o que podemos entender por política social? Como o conceito de política social tem um caráter evolutivo, que se define em razão de seus componentes históricos devemos deixar claro que ele se refere às formas de proteção social desenvolvidas a partir da segunda metade do século XIX, embora sua aplicação possa ser referida a períodos anteriores. Sua compreensão está referida a um conceito mais amplo, de sistema de proteção social, que considero um fato social universal, na acepção de Èmile Durkheim, presente em todas as sociedades humanas, organizado em sistemas, entendidos como conjuntos de relações e instituições perfeitamente delimitáveis, conforme os define Niklas Luhman. “Assim, chamo de sistema de proteção social as formas – às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas – que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio ou as privações. Incluo nesse conceito também tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto de bens culturais (como os saberes), que permitirão a sobre vivência e a integração, sob várias formas, na vida social. Incluo ainda, os princípios reguladores e as normas que, com o intuito de proteção, fazem parte da vida das coletividades” . De alguma maneira, seja, através de instituições não especializadas ou com alto grau de institucionalização, as sociedades humanas, mesmo as que apresentam estruturas sociais muito simples, desenvolvem sistemas de proteção social. Por exemplo, em muitas sociedades tribais, a proteção social tem suas bases na família ou no clã, que entre muitas outras funções tem aquela de proteger seus membros em caso de doença, velhice ou infortúnios. Parece existir uma tendência que faz com que, quanto mais a complexa a sociedade, mais especializadas sejam suas instituições, entre elas as de proteção social. Aqueles que podem ser chamados de modernos sistemas de proteção são os que surgiram depois da unificação e da revolução industrial capitalista vivenciada na Alemanha de Bismarck, nos anos 70 e 80 do século XX, e num período de 30 anos entre - 1885 e 1915 - se espalharam pela Europa. Entretanto, suas origens são mais remotas estão ligadas a formas antigas de proteção, distantes da ação dos estados e tinham seu foco voltado para a questão da pobreza. Formas baseadas na tradição, segundo princípios cristãos de caridade e fraternidade, norteavam esse tipo de ação. Quase como exceções estavam as formas de proteção engendradas nas corporações de ofício, que proviam, de alguma forma, apoio seus pares, que porventura, se vissem desvalidos. Apenas na Inglaterra havia algo nitidamente excepcional, já que desde 1573 foi introduzida uma taxa sobre a propriedade fundiária, utilizada para um sistema de assistência aos pobres, sob o controle do estado. Depois, em 1793, foram regulamentadas as atividades das associações de assistência mútua, que no século seguinte se disseminariam por toda a Europa. Mas, de um modo geral, podemos dizer, com M. Ferrera, que “a assistência aos pobres se baseava em intervenções ocasionais, residuais e discrecionais, que eram consideradas como ‘benemerência’ que se concedia às pessoas quase sempre consideradas sem mérito e, assim sendo, comportavam marginalização política e civil dos beneficiários; enfim, a assistência era feita segundo modalidades institucionais indiferenciadas e sobre base prevalentemente local” . Os modernos sistemas foram além da pobreza. Extremamente vinculados os conflitos sociais e à realidade econômica ocorrido do final do século XIX, não poderiam também deixar de estar ligados, em seu desenvolvimento ulterior das formas de cidadania e de sua institucionalização . Diferentemente das formas de proteção precedentes, os modernos sistemas se diferenciavam por algumas características: 1. passaram a ser sistemas regulados por normas nacionais, emanadas pelo estado; 2. as prestações e os benefícios por eles distribuídos cobriram riscos padronizados, tais como acidentes, doenças, mortes ou desocupação dos usuários; 3. seu campo de aplicação (coberturas) não foi limitado a categorias profissionais isoladas, mas dependiam de critérios mais gerais, que progressivamente foram cobrindo faixas mais amplas de pessoas; 4. seu financiamento foi perenizado a partir de contribuições dos usuários (segurados), do Estado e do patronato; 5. sua natureza foi obrigatória, o que implicou imposição de seguros para certos grupos sociais, ou ainda, a obrigação dos poderes públicos de financiarem programas voluntários; 6. reconheceram o direito individual subjetivo aos benefícios e prestações e sua fruição não comportou nenhum tipo de discriminação política. Os sistemas assim constituídos forneceram os alicerces para aquelas formas de proteção social que ficaram conhecidas, no período posterior à Segunda Guerra Mundial, como Welfare States, que floresceram na Europa, em quase todos os grandes países. Como vimos anteriormente, esse florescimento coincidiu com o aumento de volume de intervenções do estado na vida das sociedades, mas, particularmente, pelos fatores também já apontados, o grande fluxo destas intervenções, dessas políticas públicas, dirigiu-se à proteção social dos cidadãos, dando origem ao significado atual da expressão “política social”. Em outras palavras, nessa acepção entende-se por política social o conjunto das políticas públicas, voltadas para o campo da proteção social. “Essas políticas sociais cobrem, de fato, uma vasta gama de diretivas nas quais é possível encontrar ações em matéria de previdência social, em sentido estrito, ou aquelas adotadas em favor de categorias especiais (velhos, órfãos, incapazes, etc), ou ainda as políticas que dizem respeito à habitação, educação, lazer, e assim por diante.” Creio que esta definição, esboçada de modo objetivo ajuda a dirimir uma série de mal entendidos. Política social versus política econômica O primeiro deles refere-se à oposição entre política econômica e política social. A política social não se define por seu campo de decisões, mas por seus objetivos. As decisões tomadas naquela comumente chamada de área econômica, podem estar dando base a uma política social. Do mesmo modo, as decisões típicas do campo da política social podem ter efeitos econômicos consideráveis, como por exemplo, a expansão do emprego no setor saúde, a criação de programas de transferência de renda, as mudanças na política previdenciária, e assim por diante. O segundo refere-se ao uso e à construção de tipologias. Não se podem utilizar as tipologias criadas para o entendimento da natureza das políticas públicas para classificação das políticas sociais. Tomemos por exemplo a célebre e exaustivamente usada tipologia de T. J. Lowi, que divida as políticas públicas em quatro tipos, a saber: “a) políticas distributivas, que fornecem benefícios precisos a grupos sociais ou territoriais bem delimitados. Sem nenhuma ligação direta e explícita com os custos, que recaem sobre a coletividade inteira através da arrecadação fiscal (...) b) políticas redistributivas, que oferecem benefícios a largas camadas sociais e que, portanto, comportam custos sensíveis, que são, por sua vez, divididos com outros amplos grupos sociais(...) c) políticas regulatórias, que condicionam os comportamentos de certas categorias, impondo o respeito a códigos, standarts de prestações, vínculos com a livre iniciativa (...)) d) políticas constitutivas, que estabelecem procedimentos para a adoção de decisões públicas e relações entre os vários aparatos do estado”. Ao desenvolver tal tipologia a intenção de Lowi foi estabelecer uma espécie de análise topológica das arenas de decisões (a cada tipo corresponderia uma arena), das redes de atores e de estruturas de processos de decisão. Assim sendo, nada nesta tipologia leva a estabelecer que certos tipos se referem às políticas sociais e outros às políticas econômicas. Como já dissemos tudo depende dos objetivos visualizados nos projetos de políticas públicas, embora os efeitos possam, muitas vezes, extravasar ou ir além dos resultados esperados, produzindo efeitos econômicos, políticos, culturais, etc. Outro desentendimento importante refere-se a uma espécie de reducionismo que vem ocorrendo recentemente, em virtude do qual confundem-se as idéias de política social e de política de assistência social. Se formos fiéis ao conceito de proteção social esboçado anteriormente, devemos reconhecer que a política social, no mundo contemporâneo tem um “núcleo duro”, historicamente constituído, que engloba, pelo menos as políticas de emprego e renda, de previdência, de saúde, de educação e de assistência social. Tal núcleo, dependendo dos países em que ocorre, pode ser alargado para incluir as políticas habitacionais ou outras que local e tradicionalmente ganham relevância e recorrência histórica. Em muitas sociedades, o conjunto de políticas públicas relativas ao núcleo duro implicou um processo de mercantilização (ou mercadorização) de benefícios e serviços. Isso ocorreu, de um lado, pelo modelo de proteção social adotado, particularmente, naqueles conhecidos como liberal ou residual; e, de outro, nos regimes mistos, no quais os benefícios e prestações dependem de compra pura e simples, ou ainda de um sistema com base em contribuições ou seguros. Estas formas produziram um efeito ideológico, pelo qual, somente são consideradas como política social, aquelas intervenções de políticas públicas totalmente realizadas pelo estado, ou por organizações do terceiro setor dedicadas, de forma explícita ou implícita, ao atendimento de segmentos mais pobres da população. Ao contrário, pelo mesmo efeito, as demais formas, realizadas através do mercado, não são consideradas como política social. O reducionismo promove uma identificação da política social com política para pobres . Como não poderia deixar de ser, isso tem sérias conseqüências políticas, uma vez que representa a fragmentação institucional no campo da política social e a desagregação de seus princípios integradores. Assim sendo, a proteção social passa a ser implementada obedecendo prioritariamente outras lógicas (acumulação de capital ou acumulação de poder político) que se sobrepõem àquela da reprodução social sob a égide do bem estar, como direito de cidadania. Considerações finais Dentro de um raciocínio sistêmico, podemos dizer que a demanda por serviços de assistência social é inversamente proporcional à oferta de bens e serviços das demais áreas componentes do “núcleo duro” da proteção social, principalmente das áreas de emprego e renda. O predomínio, no campo da política social, de políticas públicas orientadas para o mercado, conforme procuramos descrever anteriormente, inevitavelmente conduz ou reforça o dualismo social. No caso brasileiro, e em muitos outros países, a demanda por políticas de assistência social – e por um certo tipo de serviços de assistência social, que é aquela de assistência à pobreza - assumiu um caráter estrutural devido a um conjunto de fatores, tais como, o padrão de distribuição de renda, as desigualdades regionais e os mecanismos sempre atualizados de discriminação e exclusão. Ao mesmo tempo, a lógica de mercado torna a proteção social inacessível para grandes faixas da população, gerando e cristalizando, no interior da sociedade, um conjunto de interesses que cada vez mais enrijecem a estratificação social vigente, impedindo o surgimento de políticas públicas que, se não levam em direção ao universalismo, levem, pelo menos, a uma política social mais solidária.